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来源:fkgkf.cn 晋州晚报
2019-12-2

  加快完善国资监管权力分配与制衡机制

  国有资产监管权力分配与制衡是完善国资国企监管体制的重要内容之一对切实加强国有资产监管确保国有经济服务于国家战略目标与国有资产保值增值具有重要意义。国有资产监管的关键在于对监管权力主体进行合理的权力配置与权责划分明确国资监管权力主体职责权力边界范围以及在监管主体之间建立起既能充分发挥监管职能又能形成相互有效制衡的监管体制机制。

  党的十八届三中全会〖确定〗明确提出完善国有资产管理体制以管资本为主加强国有资产监管。以“管资本”为主的国资监管体制有别于过去长期坚持的“管人、管事、管资产”“三管”相结合的全面管理模式需要对现有国有资产监管模式、监管主体、权力分配的格局进行重大变革涉及现有国有资产管理机构、组织人事考核、财政、中央企业等众多部门与单位。任何一项国资监管权力的产生都要有相应的权力分配与制衡机制任何一项权力的无限制扩张都会危及国有资产的效率与安全。在多元监管主体之间分配监管权力时不仅要明确界定不同主体之间的权力边界还要选定权力制衡的最佳方案即寻找不同主体权力制衡的最佳临界点因为只要越雷池一步制衡就变成了掣肘。构建多元化权力分配与相互制衡的监管体制是实现国有资产监管目标、确保国有资产保值增值的根本性制度保障。

  国资监管权力分配与制衡

  存在的突出问题

  (一)监管机构职能定位不清权责划分模糊

  现行的国有资产管理体制还是党的十六大之后确立的这一管理体制的历史性进步就是设立了专门的国有资产管理机构建立并逐步完善了国有资产出资人制度但这种体制也还存在某些弊端。首要的问题就是监管机构的职能定位不够清晰说它既不是政府也不是企业更不是中介机构而是专司国有资产监督管理职能的特设机构。这种模糊的职能定位导致国资机构在履行职能时时而站在国有企业的立场上摇旗呐喊维护国有企业利益;时而站在政府立场上要履行政府职能、维护公共利益。这既不利于实现监管与运营分开确保国有资产保值增值也不利于政资分开、政企分开。

  国有资产监管错位与缺位并存。国有资产监管目标多元化、政企职责不分、产权制度不完善导致国有企业运营目标多元化、现代企业制度建设滞后。一些国有企业尤其是垄断行业的大型与特大型国有企业没有进行真正的公司制股份制改造。部分经过股份制改造的国有企业也普遍存在着国有股“一股独大”、股权结构不合理、法人治理结构不完善、内部人控制等问题突出。国资监管机构上收监管权力、加强监管职能的同时却长期无法解决国有企业存在的这些深层次监管错位问题。与此同时国有资本投资运营如何服务于国家战略目标、实现其最大社会效益国有资本投向如何规范不同国有企业功能如何准确界定等等这些方面的监管职能则长期缺位。

  国有资产监管职能越位问题突出。目前国有资产监管职能与国有资本出资人职能以及国有资产监管机构与国有资本出资人机构合二为一表面上看实现了“管人、管事与管资产”的统一国有资产监管更加有力。但实际上因为国有企业数量众多国有资产监管机构很难对数量庞大的国有资产实施最有效的监管甚至还陷入了“老板加婆婆”、“既是运动员又是裁判员”以及“自我监管自我”的怪圈。国有资产监管一管到底甚至深入到国有企业内部运营层面存在监管过多、过细与监管越位问题。

  (二)出资人职能不完善出资与监管职能冲突

  我国国有资本出资人职能不统一负有出资人职能的主体既有国资委也有财政部而且这两部门之间的出资方式、出资范围等界限划分标准并不明确存在国有资本出资人监管职能划分不清与不统一的问题。而且没有将出资人职能与社会公共管理职能进行很好的区分与划定导致实践中往往将国有资产的出资人当然地理解成国有资产的监管人同时出现了监管主体自我监管自我的尴尬局面这就意味着对于监管主体的监管是处于空白。另外因为国有资产监督职能与国有资本出资人职能之间的关系尚未理顺等原因导致国资监管职能设置混乱未实现科学合理的权力分配与制衡。

  不仅如此国有资产监管中还存在体制不顺、多头管理、责任不明确的现象。负有国有资产监管职能与国有资本出资人职能的主体涉及多个部门与机构体现出多重委托代理关系导致委托代理链条过长层级过多的特征。财政部门与国资委之间财政部门与政府机关事务管理局之间财政部门与行政事业单位主管单位之间政府机关事务管理局与资产占有、使用的具体职能部门之间等存在职能交叉与错位、职能冲突与模糊等问题。监管主体分散容易造成各自为政信息不对称、沟通不畅、增加监管成本产生资源浪费降低监管成效。实际工作中监管主体履行职能往往要经过层层上报、层层审批的行政管理程序来完成这就使得各相关主体责权利不对等决策缓慢、效率低。

  (三)监管权力分割权力制衡机制缺失

  目前国有资产监管权力的内容主要有六类:一是立项权包括对国有企业的设立、改组、撤销的决策权等;二是人事权包括国有企业管理者(董事会、监事会人员)的任免、奖惩权等;三是财产权包括对国有企业的投资、划拨、资产调配与收益的支配权等;四是稽核权包括对国有企业财务状况的预算、审核、业绩考核权等;五是经营指导权包括对国有企业的发展政策、规划战略、经营方向的指导权等;六是政策法规制定权包括国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴与支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面。这些监管权力往往并非由单一主体行使存在交叉重叠现象对实践中监管权力的性质界定造成了困惑与矛盾。以国有资产处置的审批权为例国资监管部门与财政部门都有权进行审批而且往往需要重复审批若涉及重大资产转让与国家不再控股的转让还需要报本级政府批准。实践中有关审批权的最终认定引发了众多纠纷与矛盾。国有资产监管主体分割不利于整体提高国有资产运营效率与优化调整国有经济布局结构。

  目前在国有资产监管方面法律法规与各种规章制度并不少文件也很多有的还十分严格但问题与漏洞仍然很多。原因就在于企业的市场主体地位不明确政企不分、行政干预的现象还十分严重。特别是国有企业高管仍主要依靠行政权力来任命甚至都还有一定的行政级别导致国有企业经营者、特别是“一把手”有至高无上的权力与权威现代公司治理机制失效内部人控制问题非常突出。当前国资监管体制与国有资产流失的漏洞主要分布在权力没有制约、没有监督的环节特别是“一把手”牢牢掌握、内部人控制的环节如人事薪酬、对外投资、对外合作、材料采购、产品供应、资金拨付、产权转移等。

  完善权力分配与制衡机制

  政策建议

  (一)明确国资监管权力主体职责权力边界范围

  我国国有资产监管体系是以国有企业的界定及其管理权限划分为基础而非以国有资产、国有资本的界定及其管理权限划分为基础。有权监管国有资产的主体有全国人民代表大会、各级人大常委会、国务院、各级人民政府、国资委、财政部、人力资源与社会保障、审计、监察等部门。从目前国有资产监管的实际情况看国有资产监管权力主要分散于上述部门或行业主管部门、集团公司等主体。现行法律对国有资产所有权、占有使用权与监管权主体规定不明权责划分不清、责任约束机制缺乏。

  需要对现有国有资产监管主体的权能与职责范围进行重新定位明确各权力主体的权责边界并科学设计分工协调制度机制建立权力责任清单与问责追责机制。人民代表大会及其常委会负责立法与法律制度的制定与审核工作以及审查国有资本投资规划及国有资本经营预算。国务院代表国家行使国有资产所有权负责监督指导国资监管部门与财政部门依法履行国有资产监管管理职能编制国有资本投资运营规划、国有资本投资经营预算授权国有资本投资运营公司履行出资人代表职能任免国有资本投资运营公司主要负责人考核国资监管部门、国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩定期向全国人大报告国有资本投资运营与国有资本经营预算执行情况。

  国资监管部门专职履行国有资本监管职能负责参与起草与制定国有资产监管相关法律、法规与制度起草国有资本投资运行规划明确国有资本投向与投资运营目标报国务院批准并组织落实参与编制国有资本经营预算准确界定不同国有企业功能指导国有资本投资运营公司编制所管国有资本投资运营规划监督投资运营公司落实规划定期向国务院报告国有资本投资运营情况协助国务院考核国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩确保国有资本投资经营服务于国家战略目标。

  国家通过设立国有资本投资或运营公司搭建国有资本投资运营平台与经营管理平台确保实现国有资本投资运营目标。国有资本投资运营公司接受国务院授权经营国有资本履行国有资产出资人代表职能负责落实国有资本投资运营规划编制本公司国有资本投资运营规划与资本经营预算并组织实施明确所属国有企业功能完善法人治理结构通过所属公司董事会以出资份额对全资公司、控股公司与参股公司行使股东权利包括企业利润分配、重大决策与选择管理者等确保国有资产保值增值。

  (二)完善国有资产监管权力分配机制

  我国当前的国有资产监管体系是根据不同行业或不同企业特征进行监管权力的分配各部门对国有经营性资产各司其职但又没有明确界限与衔接机制协调统筹性差政策冲突累积较多影响了国有资产监管的效率与水平。

  要强化国有资产监管领域立法。任何法律制度的实质都是确认与分配权力国有资产监管法律制度也同样涉及这个基本问题。国有资产监管立法要明确国有资产的权属与保护方法、监管原则与方式要与〖公司法〗、〖物权法〗、〖证券法〗等民商事立法相辅相成重在强调纯粹的国家出资人的权利行使机制。我国的国有资产立法要构建政府、国家出资人、国家出资企业三层国有资产监管模式并在法律体系中以管资本为主明确界定国有资产监管主体的权责边界。

  加强国有资产集中统一监管。根据我国国有资产监管的现状与需求采用集中统一监管下出资人职责相对分散的监管模式。在国有资产监管体系内部对国资监管权力与出资人权责进行重新梳理、划分与适当分割国有资产监管职能进一步集中由一个独立部门行使而出资人职能则由各投资运行公司相对分散行使。对国资委、财政部、国有资本运营公司、国有企业、行业主管部门的责权利进行明确。限定国家出资人代表以股东方式履行出资人职责充分尊重企业法人财产权与自主经营权严格依法办事不直接干预企业生产经营活动。

  保障国有企业独立的市场主体地位。明确划分国资监管机构、出资人代表机构与国有企业之间的权责将经营政策的制定、经营方向的指导、审计监督等权力集权于国有企业出资人经营权集权于国有企业自身使其作为独立市场主体拥有独立的法人地位与经营权利自由参与市场竞争与进行生产经营活动。健全国有企业内部的权力分配与审计监督机制。将国有企业内部治理权力进行分权分为决策权、执行权与监督权。在公司章程中明确企业决策主体、执行主体与监督主体之间的权力分配方案、权力制衡的方法使股东与股东会与董事会、监事会及董事会成员等各种行为主体的权力运作有章可循、更加规范。

  (三)强化国有资产监管权力制衡机制

  一切拥有权力的人都容易滥用权力权力的使用要遇到强有力的边界才会休止这就涉及权力的制衡。国有资产多头监管、职能错位、制衡机制缺失以及部门之间的利益之争使得国有资产监管不能兼顾社会整体利益。国有资产监管权力需要在各部门之间、内部与外部监督之间进行分权没有分权就谈不上制衡。

  立法主体与监管主体要分离。立法权与行政执法权合一容易产生行政权力过度集中因此一项权力在立法与执行上的分离是实现权力有制衡的重要途径。国有资产监管权力的立法主体与执行主体要进行有效分离由全国人大制定国有资产监管的基本法由全国人大常委会制定国有资产监管的专项法律法规。建立健全人民代表大会问责制度建立与完善监管权力的程序机制与主要负责人的问责机制确保立法权与执行权的有效行使。

  行政监督与社会监督权力要分离。要准确定位政府的国资监管职能与角色强化社会主体、资本市场的监管能力与责任将本属于社会监管的职能从国家监管权力中分离出来赋予社会监管自主、自治的权力同时也减少国家监管权力的负担提高监管效率。充分利用媒体与社会组织的力量允许公民合法行使监督权力监督国资经营、买卖、流转等过程中的违法违规行为透明化监管过程与结果提高监管的有效性。

  中央与地方要统一政策、分级监管。重新划定中央政府与地方政府的国有资产监管权力范围建立相对统一的监管制度与监管政策。按照“谁出资、谁管理”的原则实行中央与地方分级管理明确各自的权利与义务。理顺中央与地方的国有资产监管权力关系各有其权、各司其职、各负其责。既要防止中央对国有资产监管权力过大、监管过细而降低地方政府的监管积极性与能动性又要防止中央放权过多导致地方政府的权力膨胀与权力滥用难以实现国有资产经营的整体目标要求。

  切实完善国有企业内部权力制衡机制。完善企业内部治理结构与监管机制是加强国有资产监管、确保国有资产保值增值的最有效途径可以大大节约监管成本、提高监管效能。要健全企业内部法人治理结构充分发挥“三会”的权责形成科学的公司内部权力制衡机制保证企业决策与经营效率。加大国有企业改革力度让企业成为真正的市场主体让董事会在企业中拥有真正的决策权让监事会能够对经营者行为产生有效的约束与制约。

  (作者系国家发展与改革委员会经济体制与管理研究所研究员)

  刘现伟

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  新华社石家庄12月12日电(记者白明山)记者从河北峰峰矿区获悉磁州窑艺术馆工作人员在整理馆藏时发现一方金代童子捶丸豆形瓷枕。峰峰矿区文保所所长张林堂介绍, 这方瓷枕上的“童子捶丸图”是一幅反映金代捶丸运动的真实写生具有较高的艺术收藏价值更为佐证中国古代捶丸运动与高尔夫运动“源”与“流”关系提供了新的实物资料。

  这方豆形枕长23.5厘米宽20厘米高9.5厘米胎质浅灰釉色乳白正面为童子捶丸图侧立面饰以卷草纹底部有“张家造”印章。正面的“童子捶丸图”勾画了一名身着绫罗锦缎的童子束腰带左手提衫右手举球杖身体微躬盯着被击打出的小球。整幅画面构图明快大片留白显示游戏场地的空阔。从这位童子的衣服与相貌分析应是一位金代的贵族子弟。

  有关捶丸运动的最早记述见于元世祖至元十九年(1282年)署名为“宁志斋”的人编写的专门论述捶丸的著作〖丸经〗。根据〖丸经·集序〗中“至宋徽宗、金章宗皆爱捶丸”的记述可知捶丸形成期的下限至晚在北宋徽宗宣与七年(1125年)。书中对于捶丸运动的场地、器具、游戏法则描述与现代高尔夫球有着惊人的相似之处因此捶丸也被称为“古代高尔夫”。

  在西方体育史记载中一般认为高尔夫运动起源于14世纪的苏格兰而后经英格兰传至全世界。但是还有不少中外体育史专家认为这项体育运动最早出现在中国宋朝在元代传至欧洲。

  张林堂说体育史专家之所以这么认为其原因就是早在宋代中国出现了与高尔夫运动高度相似的竞技项目——捶丸这方金代童子捶丸豆形瓷枕的出现为此论断提供了有力的实物佐证。

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